日本国憲法の成立経緯と改憲論(第1部)

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日本国憲法の成立経緯と改憲論

2022/7/16

はじめに

コロナやウクライナ戦争があったせいか、最近、憲法改正に関する議論が高まってきたように感じます。憲法というと、堅苦しく、専門的で、難しい、といったイメージがあって、深入りを避けていたのですが、一念発起して調べてみました。
その結果を一般の市民の皆さんにもわかりやすいようにまとめたのがこのレポートです。私の他のレポートと同様に、識者の見解などを紹介した上で、私自身の考えも述べさせていただきます。なお、本文を簡潔にするため、出典や補足的な情報などは註釈に書いていますので、そちらも参照していただければ幸いです。

第1部日本国憲法成立の経緯

１. 憲法とは…^註1

憲法は国の最高法規として、各種の法律の規範となるとともに、政治を規制するものでもあります。

1215年にイングランドで制定されたマグナカルタ(大憲章)は、近代憲法のハシリといわれますが、当時のイングランド王ジョンの身勝手な政治を牽制するために貴族たちが王につきつけたものであり、今でもイギリス憲法の一部として有効です。なお、近代的な憲法として成文化されたものでは、1788年に発効したアメリカ合衆国憲法が世界最古です。

1889年に公布された大日本帝国憲法(明治憲法)は、ドイツ帝国(プロイセン)の憲法を参考にして作られた欽定憲法、すなわち、君主(=天皇)が定めた憲法です。そのため、｢上から目線｣の憲法になっています。

２. 日本国憲法成立の経緯

(1) 新憲法制定の始動^註2

1945年8月15日、昭和天皇が｢終戦の詔勅｣を放送して太平洋戦争は終戦となりました。日本はポツダム宣言の受諾にあたり、天皇制の維持を申し入れていましたが、ポツダム宣言は次のようなことを要求していました。（添付資料1にポツダム宣言の抜粋あり）

・平和的傾向を有する責任ある政府の樹立
・民主主義的傾向の復活強化
・基本的人権の尊重の確立

日本政府は、憲法問題について終戦直後から法制局で非公式な検討を進めていました。10月11日、マッカーサーは幣原喜重郎首相との会談において、「憲法の自由主義化｣について触れました。幣原(しではら)首相は憲法改正に消極的でしたが、松本丞治国務大臣を委員長とする｢憲法問題調査委員会｣が10月25日に設置され、調査･検討が開始されました。

図表1 日本国憲法制定の経緯

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(2) 憲法研究会と各政党の案

政府が調査会を発足させた少しあと、11月5日に民間の学者やジャーリストは憲法研究会を発足させました。憲法学者鈴木安蔵を中心に独自の憲法改正案を作成し、同年12月26日に政府及びGHQに送付、28日の新聞各紙でその内容が報道されました^註3。以下は、主な内容です^註4。

・日本国の統治権(=主権)は国民にあり、天皇は国政を行わず、もっぱら国家儀礼を司る。国政の一切の責任は内閣にある。
・国民は、出生、身分、性別に関係なく法の前に平等である。
・言論、学術、芸術、宗教の自由を妨げるいかなる法令も発布してはならない。
・国民は健康にして文化的水準の生活を営む権利をもつ。
・議会は第一院を全国民の代表とし、全国１区の大選挙区において満20才以上男女の普通選挙で選出し、第二院は各種職業並びにその中の階層より公選する。

安全保障関連の条項はありませんが、人権を重視した憲法案であり、GHQ草案に大きな影響を与えたとみられています^註5。

各政党も改正案を作りましたが、自由党と進歩党は明治憲法の根本は変えず、社会党案は国民の生存権を打ち出し、共産党案は天皇制の廃止と主権在民を主張していました^註6。

(3) 松本案の起草

松本丞治国務大臣を委員長とする｢憲法問題調査委員会｣は1945年10月27日に第1回の総会を開きました。この時点では、明治憲法の小改正で乗り切れるだろうと考えていました^註7。

松本大臣は、自身で改正案を作り、委員会の意見も取り入れていわゆる｢甲案｣を完成させました。｢甲案｣の主な改正内容は次のとおりです^註8。

・｢天皇は神聖にして侵すべからず｣を｢天皇は至尊にて侵すべからず｣に改める
・(軍の)統帥権の独立は認めず、国務大臣の輔弼の対象として、緊急勅令･宣戦･講和等も議会への諮問や協賛を必要とする。
・臣民は法律に依らずに自由と権利を侵されることはない。
・貴族院は参議院に改称し、選挙又は勅任議員により組織する。

｢甲案｣と並行して、より幅広い改正を盛り込んだ｢乙案｣が策定されました。｢乙案｣は、｢甲案｣に加えて、｢大日本帝国憲法｣を｢日本国憲法｣に、｢臣民｣を｢国民｣に、｢帝国議会｣を｢国会｣に改称したほか、教育を受ける権利や勤労の権利･義務などを新たに規定していました。しかし、両案ともに明治憲法を部分的に手直しするだけのものでした^註9。

1946年2月1日の毎日新聞にこの委員会の｢試案｣が、１面トップで掲載されました。その内容は本物と多少と違ったところがありましたが、各方面から｢政府試案は不徹底で革新的でない｣などの批判がよせられました。

｢憲法改正要綱｣(甲案…松本案とも呼ぶ)は2月8日にGHQに提出されました^註10が、GHQはすでに独自の草案作成にとりかかっていました。

(4) GHQ草案の提示

毎日新聞のスクープをきっかけにしてGHQは動き出しました。2月3日マッカーサーは憲法改正の3原則を提示し、GHQ民政局(ホイットニー局長)に草案の作成を指示しました。民政局では弁護士でもあるケーディス大佐を中心に突貫工事で作業を進め、マッカーサーの承認を得て、2月13日に日本政府に｢GHQ草案｣が手交されました^註11。

手交時にホイットニー局長は、｢マッカーサーは天皇を戦犯として訴追する意思はまったくないが、他の国からはそういう圧力がある。この憲法草案が受け入れられれば天皇は安泰になるだろう｣^註12と述べていますが、この脅迫めいた言葉が、｢日本国憲法は押しつけられた｣論の根拠の一つになっています。

このGHQ草案に反発した松本大臣は幣原首相と相談の上、2月8日に提出した松本案の再説明書を作って、2月18日にGHQに提出しましたが、GHQは｢松本案については再考の余地はないから、司令部案をもとに進める意思があるかどうか、回答せよ、もし回答がなければ司令部案を発表する｣(佐藤｢日本国憲法誕生記｣､P39) とけんもほろろでした。

2月21日には幣原首相がマッカーサーと会談、22日には松本大臣が再度ホイットニー局長と議論しましたが、GHQの姿勢は変わらず、22日の閣議でGHQ草案に基づいて日本案を起草することが決定されました^註13。

(5) 日本政府案の起草

政府原案作成^註14

当時、法制局部長だった佐藤達夫氏に松本大臣から日本政府案の作成指示が降りてきたのは2月26日でした。初めは、3月11日までに渡す予定で、28日に1次案、3月1日に2次案を作成したところ、3月2日にGHQからすぐに草案を持ってこい、との連絡が届き、あわてて2日に謄写版に刷って3月4日(月)にGHQに持参することになりました。

この時点までにGHQ草案に対して修正したのは日本語表現の見直しが多かったですが、人権関連で「法律の範囲内において｣というような留保を入れたり、議会が１院制だったものを2院制にしたり、緊急勅令(緊急事態対応)に対応する規定を追加したり、といった修正もありました。

GHQとの調整^註15

3月4日朝から、5日午後4時頃にかけてGHQと徹夜の調整が行われました。最初は松本大臣と佐藤氏の2人で対応していましたが、松本大臣とGHQの間が険悪なムードになったため、松本大臣は用事にかこつけて退席してしまいました。通訳や書記はいましたが、法律論については残った佐藤氏一人で議論を続けることになりました。

天皇制と戦争放棄については、GHQ草案の主旨を変えることは許されませんでしたが、他の章では1院制を2院制にするなど、日本側の要求が認められたものもありました。また、人権関連で留保をつけることや緊急勅令は却下されました。

日本政府はここでの確定案を要綱としてまとめ、3月6日に｢憲法改正草案要綱｣として発表、その後、口語体での条文化が進められて4月17日に｢憲法改正草案｣として公表されました。

(6) GHQはなぜ急いだのか?

日本の占領管理に関する連合国の最高政策決定機関として、1945年12月に極東委員会(FEC)を設置することが決定され、同委員会が活動をはじめる1946年2月26日から、憲法改正に関するGHQの権限は一定の制約のもとに置かれることになりました^註16。FECは米中ソ英仏蘭豪など13か国で構成されていましたが、オーストラリアやソ連などは天皇の責任を厳しく追及する姿勢をみせていました。一方、マッカーサーは占領政策を安定的に行うために天皇制の維持は欠かせない、と考えていました^註17。

2月1日の毎日新聞のスクープをきっかけに、ホイットニーGHQ民政局長は、マッカーサーに｢FECが憲法改正の政策決定をする前ならば憲法改正に関するGHQの権限に制約はない｣と進言し、GHQによる憲法草案の起草へと動き出しました。

｛極東委員会(FEC)は、開会(1946年2月26日)と同時に、日本の総選挙時期と憲法問題が中心議題になり、総選挙の時期(4月10日予定)の延期、憲法草案に十分な検討時間を与えること、天皇制の廃止(オーストラリア)など、マッカーサーの戦略を違える主張が渦巻いていた。…
東京裁判への道は、天皇を被告の対象から除外する道でもあったが、その処遇が安定的なものになるためには、憲法上で天皇の地位が確定されることこそが必要であり、それは … ほぼ1946年3月初旬であったことがわかる。｝(古関｢平和憲法の深層｣,P85-P86)

(7) 帝国議会における審議

新憲法への改正手続きに関して、明治憲法の改正手続きによるべきだという意見と、新憲法によるべきだとの意見がありましたが、明治憲法の手続きによって行われることになりました^註18。明治憲法で憲法の改正は、天皇の発議によって議会で審議し、3分の2以上の合意をもって成立することになっていました。

枢密院の審査^註19

枢密院は天皇の諮問機関で、国務大臣とか大審院長とか、いうような地位を卒業したお歴々が顧問官として名をつらねていました。審査委員会は4月22日から11回開かれましたが、議論の中心は、天皇制／主権の存在と戦争放棄でした。6月3日天皇親臨の下に本会議が開かれ、美濃部達吉顧問官をのぞく賛成多数で可決されました。

衆議院での審議

1946年4月10日、女性の選挙権が認められた衆議院総選挙が行われ、6月20日帝国議会が開会しました。開会までに、幣原内閣から吉田茂内閣に変わり、憲法担当国務大臣は松本丞治から金森徳次郎にかわっています。憲法改正案は新たに設置された｢憲法改正案特別委員会(委員長: 芦田均)に付託され、7月1日から8月21日まで審議が行われました^註20。

最も議論が集中したのは、天皇制(国体)と主権の問題でした。｢国体護持｣を旗印に選挙を戦ってきた保守系の議員が強い反発を示し、政府はそれをやわらげるために苦しい説明をしたために議論が混乱しましたが、結局、主権在民、象徴天皇が条文に明記されることで決着しました^註21。なお、天皇制にからんで皇室財産の扱いについても白熱した議論が行われましたが、財産と言われるようなものはすべて国有となりました^註22。

次に大きく取り上げられたのは戦争放棄の問題でした。当時は降伏直後で日本の非武装化が推進されているときでしたので、軍備不保持は問題になりえませんでした。議論になったのは自衛権の問題です。｢不意の襲来とか侵略とかいうようなことが勃発した場合、我が国はいかに処置すべきか…｣という質問がなされ、それに対して政府は｢第9条の１項では、自衛戦争ができないという規定は含んでいないが、第2項で戦力不保持となっているので、自衛戦争はやれない｣と回答しています。

また、｢9条の政府原案では、いかにもしかたなしに戦争を放棄するように見える、自主性を出して、平和を希求する国民の熱意を示すべきだ、という空気があり、9条の条文が修正されることになりました。9条の冒頭に｢日本国民は正義と秩序を基調とする国際平和を誠実に希求し、｣を追加するなど、｢平和憲法｣という性格が強調されることになりました^註23。

これ以外にも重要な修正が加えられています^註24。

・天皇は内閣の指名に基づいて最高裁所長を任命する。(6条)
・公務員の不法行為により損害を受けたときは賠償を求めることができる。(17条)
・国民は健康で文化的な生活を営む権利を有する。(25条)
・締結した条約や国際法規は誠実に遵守する。(98条)

8月24日、衆議院本会議で採決が行われ、賛成421票、反対8票(大部分は共産党の議員)、という圧倒的多数で可決されました^註25。

貴族院での審議^註26

この憲法改正審議が貴族院として最後の役割となりましたが、戦時中の貴族院議員は大量追放されてかわりに学会の権威者たちが勅撰議員に任命されていました。

貴族院では天皇の権限拡大が議論されました。条約の批准は天皇、恩赦の大権も天皇に帰属させるという修正案が出ましたが、議論の末否決されました。また、政府が削除した家族の条項(註14参照)を追加する修正案も出されましたが、否決されています。

10月6日、貴族院の本会議で採決され、圧倒的多数で可決されました。貴族院の採決は起立によるものだったので、反対者ははっきりしませんが、佐藤達夫氏の記憶によれば、3,4人ぐらいだった、といいます。

(8) 日本国憲法の施行^註27

文民条項など、貴族院での追加修正があったため、それらについて衆議院で再度審議されたあと、10月7日に可決され、枢密院での再諮詢、天皇の裁可を経て11月3日に｢日本国憲法｣として公布されました。そして翌1947年5月3日から施行されたのです。

極東委員会(FEC)は、1946年10月17日、｢施行後１年を経て2年以内に新憲法を再検討する｣ことを決定しました。この決定は、1947年1月にマッカーサーから吉田首相宛ての書簡で伝えられましたが、吉田首相は、｢内容を仔細に心に留めました｣とだけ返信しています。政府や国会内で憲法再検討の動きが見られましたが、一部の識者をのぞいて反応は鈍く、憲法の再検討は行われませんでした。

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註釈(第1部)

註1　憲法とは

近藤和彦｢イギリス史10講｣,P51-P53、Wikipedia｢憲法｣、｢アメリカ合衆国憲法｣、｢大日本帝国憲法｣などによる。

｛一般には立憲的意味の近代憲法をさすが、そのほかにもさまざまな意味に用いられる。一般には立憲的意味の近代憲法をさすが、そのほかにもさまざまな意味に用いられる。まず国家の統治体制の基礎を定める法の全体、すなわち根本法（基礎法）をさす場合に用いられる。… これを「固有の意味の憲法」という。… これに対し、近世になって、政治上の自由主義的要求に基づき、さまざまな専制主義、とくに君主の専制権力に対抗して、それに制約を加えるための、一定の政治原理を含む基礎法が確立されると、これを憲法とよぶようになった。この意味の憲法を「立憲的意味の憲法」という。… ｝(コトバンク〔日本大百科全書〕)