2015.12.15.
＊ある雑誌の誘いで執筆したものです。
南沙諸島問題に関する米中の確執の原因としては、南沙諸島の領有権にかかわる中国とアメリカの同盟国（フィリピン）・友好国（ヴェトナム）等との主張の違いに起因する問題（その点については7月12日付のコラムで取り上げた）に加え、国際法の「航行の自由」に対する米中の立場・政策の違いに起因する問題とがある。そして、いわゆる安保法制、すなわち戦争法を強行成立させた安倍政権が南シナ海への進出に前のめりの姿勢を示している直接的な根拠は、「航行の自由」に関するアメリカの立場・政策を全面的に支持し、中国のそれを非とすることにおかれていることは公知の事実である。
したがって、本稿では、まず「航行の自由」に関して米中が取っている立場・政策を確認する。その上で米中の立場・政策の説得力を検証する。「航行の自由」は国連海洋法条約(以下「条約」)が対象とする国際法上の基本概念であるから、米中の立場・政策の説得力に関する検証・判断は条約に基づかなければならない。以上に基づく検証・判断の上で最後に、安倍政権が南シナ海問題に容喙しようとする政策の是非をごく簡単に検証する。
＜米国の立場・政策＞
米国の「航行の自由」に関する立場・政策に関しては、米国防省の「航行の自由計画 ファクト・シーツ」（2015年3月）に、要旨以下の簡明な説明がある。
「米国は建国以来、海洋の自由(the freedom of the seas)を保全することを死活的国益とし、その利益を保全するために必要に応じて軍事力に訴えてきた。ウィルソン大統領が第一次大戦を戦う際の原則を示した14カ条には「領海外の海洋の航行の絶対的な自由」があり、ルーズベルト大統領も炉端談話（第二次大戦参戦3ヶ月前）で、「米国の海洋自由政策を維持する義務」を述べた。このように、海洋の自由を保全するという米国の国益及び国策は長期的かつ世界的である。ちなみに、米軍が航行自由作戦を行った対象国リストに中国が載った最初は2007年度であり、排他的経済水域上空に対する管轄権の主張が過剰とされ、2010年度まで続いた。2011年度にはこれに領海における軍艦の無害通航の許可要求が加わり、2012年度にはさらに排他的経済水域での調査活動を犯罪とする国内法が加わった。また2013年度には、過剰な直線基線、接続水域の安全保障管轄権、同水域での調査活動を犯罪とする国内法、領海を無害通航する軍艦の事前許可要求が「過剰な要求」として挙げられた。
「米国海洋政策」（1983）に述べているように、米国は、条約に反映されているとおり、「利益のバランスに一致する方法で、世界的に海洋の権利、自由及び使用を行使し、主張する」。米国は、「国際共同体の当該権利及び自由を制限しようとする他国の一方的な行動を容認しない」。
1979年以後、米大統領は、この国益を保全し、沿岸国が主張する海洋権益にかかわる過剰な主張を容認しないことを証明する航行自由計画(FONP)を遂行することを指示した。FONPは、国際法の下ですべての国々に与えられている、海洋及び空域のすべての権利、自由及び合法的使用を対象とし、世界すべての地域の沿岸国（同盟・友好国であるか否かを問わない）（注）による過剰な主張に対して積極的に実行される。」
（注）2015年3月23日付の「2014財政年度の航行自由報告」によれば、2013年10月1日から2014年9月30日までの間に米軍が航行自由作戦を行った18対象国（及び対象国による「過剰な要求」内容）は次のとおり。
アルゼンチン（領海進入に関する事前通報要求）
ブラジル（排他的経済水域における軍事演習に対する許可要求）
中国（過剰な直線基線、排他的経済水域上空の管轄権、防空識別圏に対する飛行制限、排他的経済水域における調査活動を犯罪とする国内法）
エクアドル（過剰な直線基線）
インド（排他的経済水域における軍事演習に対する許可要求）
インドネシア（部分的群島シー・レーンの設定、領海及び群島水域への軍艦進入に対する通報要求、領海隣接水域における正統な理由のない停泊等に対する制限）
イラン（過剰な直線基線、海洋法条約署名国に対するホルムズ海峡一時通過の権利の制限、排他的経済水域における軍事活動の禁止））
リビア（シドラ湾に対する歴史的内水の主張）
マレイシア（原子力推進船舶の領海進入に関する許可要求、排他的経済水域における軍事活動に関する許可要求）
モルディヴ（排他的経済水域への進入に関する許可要求、群島水域上空飛行に関する事前許可）
ニカラグア（過剰な直線基線、領海の200カイリ幅員、領海進入に関する事前通報要求、接続水域における安全保障管轄権、接続水域への進入に関する事前通報）
オマーン（ホルムズ海峡の無害通航に関する許可要求）
ペルー（領海の200カイリ幅員）
フィリピン（群島水域を内水とする主張）
韓国（過剰な直線基線、領海進入関する事前通報要求）
スリ・ランカ（接続水域における安全保障管轄権）
台湾（過剰な直線基線、領海進入に関する事前通報要求）
ヴェネズエラ（排他的経済水域上空飛行に関する事前許可）
ヴェトナム（過剰な直線基線）
「FONPは、世界における海洋権益を守るという死活的な国家的必要についての認識を進めるべく、条約の航行規定を強調してきた。FONPは、外交、軍事的実力行使及び二国間・多国間協議の三本柱で運用され、条約に反映されている慣習国際法上のルール及び慣行にすべての国々が従う必要と義務とを強調する。」
＜中国の立場・政策＞
中国の立場・政策に関しては、筆者の手元にあるものに限っていえば、中国外交部の華春瑩報道官がシャングリラ会議におけるカーター米国防長官の南シナ海問題に関する発言に対するコメントとして5月30日に述べたものと、その前日（5月29日）に崔天凱駐米大使がウォールストリート紙の単独インタビューに答えた発言がもっとも詳しい。
華春瑩は要旨次のように指摘した。
「第一、中国の南海における主権は長期の歴史プロセスの中で形成されたものであり、かつ、歴代政権が堅持してきたものであり、十分な歴史的及び法理的な根拠がある。崔天凱の発言要旨は次のとおり。
第二、中国が南沙群島の一部島礁で行っている建設活動は完全に中国の主権範囲内であり、合法かつ合理的で、いかなる国家に対するものでもない。関連建設が終了後の島礁の機能は多面的、総合的となり、軍事防衛上の必要を満たす以外は、より多くは各種の民間の需要に応じるものである(注：6月1日付環球時報所掲記事では、永暑礁等の島礁で建設中の科学研究ステーションは国連専門機関の提案に基づくものだという指摘がある)。
第三、中国の建設活動の規模及び速度は、中国が南海で担う各種の国際的責任・義務（海上捜索、防災減災、気象観測、生態環境保護、航行安全、漁業生産サービス）と見合うものだ。
第四、各国が国際法に基づいて南海で享受してきた航行及び飛行の自由は、長期にわたって如何なる問題も存在しなかったし、将来においても問題は出現しない。しかし、各国は、航行及び飛行の自由の権利を濫用するべきではなく、ましてやそのことを口実にして沿岸国が国際法によって保護されている主権、権利及び安全を損なうことは許されない。」
「まずはっきりさせておくべき基本的事実がある。第一、中国が現在やっていることは中国の主権管轄権範囲内の島礁に限られていることだ。第二、建設活動は主に民生目的だ。これらのサービスは、中国船舶だけでなく、他国船舶にも提供される。第三、アメリカは過度に反応しており、明らかに情勢の緊張を激化しようとしている。
中国は、他のいかなる国家にも増して南海の安全と航行の自由に関心がある。中国は世界の主要な貿易国の一つであり、大量の輸出入貨物は南海のシー・レーンを通過している。
中国が憂慮するのは、地域及び世界の安全保障に影響を及ぼす可能性のある行動だ。冷戦思考を放任すれば、冷戦がアジアで再び出現する可能性があるが、そのような局面は誰を利するのか。米国は真剣にこういう結果について考えているだろうか。
米艦船軍機が島礁12カイリ内に進入する場合には、世界の他の主権国家同様、中国は自衛の権利及び能力を持っている。」
＜国連海洋法条約の関連規定＞
米中間の南シナ海における係争に関係する条約の規定は、主に領海及び接続水域（第二部）、排他的経済水域(第五部)及び公海(第七部)に関するものである。
領海の幅は基線から測定して12カイリ（第3条）だが、「環礁の上に所在する島又は裾礁を有する島」の基線は「礁の海側の低潮線」（第6条）とされる。一連の島がある場合は直線基線を採用できる（第7条1）。「直線基線は、低潮高地との間に引いてはならない。ただし、恒久的に海面上にある灯台その他これに類する施設が低潮高地の上に建設されている場合及び低潮高地との間に基線を引くことが一般的な国際的承認を受けている場合は、この限りでない」（第7条4）。なお、「低潮高地」とは、「自然に形成された陸地であって、低潮時には水に囲まれ水面上にあるが、高潮時には水中に没するもの」（第13条1）をいう。また、「低潮高地は、その全部が本土又は島から領海の幅を超える距離にあるときは、それ自体の領海を有しない。」（第13条2）
「すべての国の船舶は、この条約に従うことを条件として、領海において無害通航権を有する」（第17条）。無害通航の意味については第19条に規定がある。沿岸国は、無害通航に係わる法令を制定でき（第21条1）、外国船舶はこれを遵守する（第21条4）ことが求められる。また、沿岸国は「外国船舶に対し無害通航権を否定し又は害する実際上の効果を有する要件を課すること」は禁じられている（第24条1(a)）。
条約は、領海に接続する一定域の水域を「排他的経済水域」として扱い、沿岸国は「人工島、施設及び構築物の設置及び利用」の管轄権・排他的権利が認められている(第56条1(b))i)及び第60条1）。沿岸国は、「人工島、施設及び構築物の周囲に適当な安全水域を設定することができ」(第60条4)、「すべての船舶は、安全水域を尊重しなければならず、また、人工島、施設、構築物及び安全水域の近傍における航行に関して一般的に受け入れられている国際的基準を遵守する」(同条6)とされる。
公海においては「航行の自由」及び「上空飛行の自由」が認められている(第87条1)。「いかなる国も、公海のいずれかの部分をその主権の下に置くことを有効に主張することができない」(第89条)。
なお、条約にいう「島」とは、「自然に形成された陸地であって、水に囲まれ、高潮時においても水面上にあるもの」(第121条1)と定義される。しかし、「人間の居住又は独自の経済的生活を維持することのできない岩は、排他的経済水域又は大陸棚を有しない」(同条3)。ちなみに、沖ノ鳥島の領有を根拠に広大な排他的経済水域を設定している日本の立場に対する批判はこの規定に基づく。
＜米中の立場・政策の検証＞
まず確認しておくべき基本的事実がある。中国は条約締結国だが、米国は締結していない。だからこそ、米国務省WSは「条約に反映されている慣習国際法上のルール及び慣行にすべての国々が従う必要と義務」と言い、米国がよって立つのは条約そのものではなく慣習国際法だとする。これに対して、華春瑩報道官が「(中国が)国際法に基づいて南海で享受してきた航行及び飛行の自由」と言うときの国際法とは条約を指している。条約は基本的に海洋に関する慣習国際法を成文化したものと理解されているが、米中の主張が平行線となる不可避性の原因の一つはここにある。
もう一点確認すべき事実は、すでに紹介した条約諸規定を見れば分かるように、諸規定は原則的であり、微に入り細にうがつものではないことだ。逆にいうと、それだけ解釈の幅は広がることを免れない。ここに米中の主張が平行線となる不可避性のもう一つの原因がある。
したがって、冒頭に「米中の立場・政策の説得力に関する検証・判断は条約に基づかなければならない」と述べたが、現実には条約に基づけば快刀乱麻の答えが出るということにはならない。
以上を念頭においた上で、米中間の主要な係争点を整理、検証する。
まず、中国が拡充した島礁の条約上の位置づけ。米国は当初、埋め立て建設工事そのものが「航行の自由」に挑戦するものであって認められない(5月20日付のバイデン副大統領発言)という立場だったが、条約が「人工島」建設を認めている(第56条及び第60条)に鑑みても、米国の主張には明らかに無理があり、その主張は引っ込めた。しかし、その後も米国は「人工島」とし、中国は島礁の拡充と主張する。
これは条約上、領海を伴わない低潮高地(第13条2)か、領海を伴う島礁(第6条)か、という問題である。中国自身、「中国は、島礁拡充後において、領海拡大問題について説明は行っていない」(環球時報10月27日付社説)と認めている。この点については、衛星写真によって客観的に白黒がつけられる類の問題である。
次にそしてより根本的に、公海における「航行の自由」と南シナ海における中国のいわゆる「九段線」の主張の関係性という問題がある。
九段線とは、中華民国時代に南シナ海の広大な海域を11の破線(11段線)で囲み、中国の領域としたのを中国が継承し、中越間の調整を反映して現在の九段線としたものを指す。華春瑩報道官が「中国の南海における主権は長期の歴史プロセスの中で形成されたものであり、かつ、歴代政権が堅持してきたものであり、十分な歴史的及び法理的な根拠がある」と述べたのはこのことだ。
中国政府が主張するとおり、11段線あるいは九段線の主張については、1970年代に至るまで国際的に異議が唱えられた形跡はない。現にすでに見たとおり、2007年以後米国は、中国の過剰な要求に対して「航行の自由」作戦を行ってきているが、九段線について言及したことはない。
他方で筆者の承知する限り、九段線の国際法的意味に関して、中国政府はこれまで明確な説明をしていない。しかし、南沙(及び西沙)諸島の領有権問題が顕在化するに従い、九段線の国際法上の位置づけが避けて通れない問題になっていることは間違いない。
実際問題として、華春瑩報道官が「各国が国際法に基づいて南海で享受してきた航行及び飛行の自由は、長期にわたって如何なる問題も存在しなかったし、将来においても問題は出現しない」と述べたとき、中国が九段線によって囲われる全海域を領海と見なしているわけではないことが暗黙の前提となっていると考える以外に説明はつかない。
中国の学者の中にも、九段線に関する中国の法的立場をはっきりさせなければ、国際的に受け身の立場に立たされることを警告する意見が存在する。例えば、国務院系列の中国WSが6月16日付で掲載した国際関係学院の儲殷副教授署名文章は、「「九段線の含意は一体何か」という問題は早急に説明、解釈が必要な問題である。この問題を明らかにできない状況のもとで、南海諸問題を核心的利益と大雑把に括ることは、自らの交渉スペースを圧迫している」と指摘した。ちなみに私見では、「九段線で囲まれる島礁は中国の領土」とすれば、「航行の自由」に係わる米中の確執の大部分は解消すると考える。
さらに考えなければならない問題は、米国の中国に対する「航行の自由」作戦は、すでに見たとおり2007年以来行われており、目新しい問題ではないのに、何故に本年に入ってから大きく取り上げられるに至ったのか、という点である。この点については、5月26日に記者会見した国防部の楊宇軍報道官が、「実際はすでに長らく米軍は一貫して接近偵察を行ってきており、中国軍も一貫して必要で、合法的な専門的対応措置を取ってきた」と指摘した。
その上で同報道官は、「何故この数週間前からこの問題が騒ぎになってきたのか」と自問し、中国側の認識の所在を示した。同報道官は2つの原因があるとし、米国が「中国の関係する海域に対する接近偵察活動の頻度を高め、この問題を突出させたこと」及び「ことさらに地域の緊張情勢を宣伝しようとしていること」を挙げた。この認識は基本的に正鵠を射ていると言えるだろう。
このポイントを踏まえて、米国の「航行の自由」作戦そのものを、国際法的観点からまな板に乗せる必要がある。
米国が1979年以来行ってきたとする「沿岸国が主張する海洋権益にかかわる過剰な主張を容認しないことを証明する航行自由計画(FONP)」は、米国務省WSの説明では「外交、軍事的実力行使及び二国間・多国間協議の三本柱で運用」するとされている。しかし、米ソ冷戦終結後の米国による軍事的一極支配が強まって以後、軍事的実力行使の比重が高まり、米国が我が物顔に振る舞おうとする姿が突出している。このような軍事力によって沿岸国の法的主張を「容認しない」とする姿勢は、条約に基づいて国際関係を規律するという根本に悖るものと言わなければならない。
さらに問題視するべきは、「沿岸国が主張する海洋権益にかかわる過剰な主張」として、2015年3月23日付の「2014財政年度の航行自由報告」が挙げた対象国及び「過剰な主張」の内容を見るとき、条約諸規定に照らして「過剰」と断定できるか否かについて疑問視すべきもの、恣意的というべきものが少なくないことだ。南沙諸島領有権を契機にして米国が中国に対する「航行の自由」作戦を強化したのは、同計画の政治的軍事的本質を露わにしたものであり、国際法上の主張はとってつけたものでしかないことは一目瞭然である。
以上の検証をまとめれば、次のように整理できるだろう。
中国の島礁建設活動については、条約上の問題はない(「人工島」とする批判及び拡張された島礁の領海幅員について、主体的に対応するべき余地はある)。中国にもっとも求められるのは九段線に関する説得力ある法的立場を明らかにすることである。
米国の「航行の自由」作戦についていえば、条約軽視と言わざるを得ず、「沿岸国の過剰な要求」について判断する規準も極めて恣意的で、条約を体しているとは到底言えない。したがって、5月以後の中国に対する軍事行動は厳しく批判されるべきであり、肯定される余地はない。
＜安倍政権の政策の是非＞
安倍政権の南沙諸島問題に関する政策は、米国は正しく、中国は間違っているという先入主を出発点とし、集団的自衛権行使の予行演習として問題を利用しようとしている点でそもそも落第であり、まともな検証に耐えるものではない。
筆者が深刻に思うのは、条約・国際法に関して最終的解釈権限を有する外務省(条約局)の姿がまったく見えないことである。少なくとも筆者が勤務していた頃の外務省は、政府が条約・国際法を無視・逸脱する行動に出ることを制止するだけの矜恃は持っていた。南沙諸島問題における米中の確執に対しては、以上に詳述したとおり、すぐれて国連海洋法条約に照らして判断し、行動することが日本政府に求められる。外務省の責任はきわめて重いと言わなければならない。
本来の職務を自覚する外務省であれば、安倍政権をして次のように行動させなければならない。すなわち、米国に対しては、恣意的な国際法解釈に基づいて安易に軍事行動に訴えることを厳に慎み、外交的対中アプローチに徹することを要求すること、また、中国に対しては、島礁問題なかんずく九段線問題に関する明確な国際法的説明を行うことを公的に申し入れること、要するに条約規範に則して行動する日本となることがそれである。