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予防原則を取り入れた海外諸国の化学物質政策について
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東 賢一・大竹千代子
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1992年の国連環境開発会議(UNCED)で発表されたリオ宣言原則15において予防原則が明文化されて以来、欧米諸国の化学物質政策において、予防アプローチが取り入れられるようになってきた。このうち、ドイツ・スウェーデン・米国については、本誌6月号で紹介させていただいた。そこで本稿では、欧州連合(EU)、イギリス、フランス、カナダにおける近年の化学物質政策において、予防原則がどのように取り入れられているか紹介したい。 本誌6月号でも少し触れたが、近年EUでは予防原則に対する取り組みが活発化した。特に、2000年2月2日に欧州委員会(EC)が発表した予防原則適用の指針1)は、EUのみならず米国を含む国際社会に対しても、その手法を提案する狙いがあった。そして、この中で示された6つの指針は、以下の通りである。 (1) 均衡性 (「釣り合い」の意味)：選択された保護水準に見合うものであること (2) 非差別性：適用が非差別的であること (3) 整合性：既存の措置と整合的であること (4) 費用と便益の検討：実施する場合と実施しない場合、それぞれにおいて期待できる便益と費用の検討（適切かつ可能であるならば経済学的な費用便益解析も含む）に基づいていること (5) 改訂の必要性：新しい科学的データに照らした再検討を条件とすること (6) 立証責任：より包括的なリスクアセスメントに必要な科学的証拠を提出する責任を課すことができること（状況に応じてしかるべきところに課す）
この指針に対する欧州化学工業連盟(CEFIC)の反応は好意的で、翌2月3日にはこの指針を歓迎する公式見解を発表した2)。特にCEFICは、リスク解析が体系的に行われた上で予防原則が考慮されるべきであること、その実行が、可能な限り完全な科学的評価のもとで開始されるべきで、それぞれの段階で科学的不確実性の度合いを確認すべきであることに注目している。しかしながら、欧州の環境NGOは、予防原則が使用される前に実行しなければならないあらゆる条件や手続きがあることを理由に、この指針はそれほど有効ではない予防原則の提示であると、失望感を表明した3)。 この指針は2000年12月7〜9日に行われたEU大臣の会合で採択4)され、EUが2001年2月13日に発表した新化学物質戦略白書5)に大きな影響を与えた。この新戦略の基本指針は予防原則であり、その主な目的は、化学産業において、域内市場・技術革新・競争力の活性化を確保し、高いレベルで人の健康と環境の保護を確保するため、より危険性の少ない代替物質への移行を促すことにあった6)。この戦略の鍵となる要素を次に示す。 (1) 1981年9月以前に市場導入された化学物質（既存化学物質）と、それ以降に市場導入された化学物質（新規化学物質）の有害性について、いずれも同程度の知識を提供するため、単一で有効かつ論理的な規制の枠組みを設定する。 (2) 化学物質の試験とリスクアセスメントに対する責任を政府から業界へと戻す。 (3) 人の健康や環境に対して高い保護水準を保つことに妥協することなく、刺激的な技術革新と競争力を促進する。 (4) 多くの危険な化学物質に対して厳格な管理が行われるよう、目的にあわせた許可システムを導入する。 (5) 化学物質の情報に対する透明性を増加させる。
これらの要素は、明らかに前述、2000年2月に出された予防原則適用の指針に基づいたものであり、市場に流通している生産量が1トン／年を越える約3万種類の既存及び新規化学物質の基本情報を、遅くとも2012年末までに企業がEUに提出するよう求めた。そして、EUの環境委員長マーゴット・ウォルシュトルム(Margot Wallström)は、「この戦略は、ECが持続可能な開発を取り入れた最も重要な第一歩の１つである。我々は、発がん性、生体や環境への蓄積性、生殖能力に影響する性質を有するほとんどの有害化学物質を段階的に排除し代替するための着実なアプローチを決定した。この決定は、将来世代の人たちにとって極めて重要である。」と述べている6)。しかしその後、2001年4月2日に行われた産官学民の利害関係者(Stakeholder)による会合において、この戦略の目的に対しては意見の一致をみたものの7)、この戦略を実行するためにかかる費用の概算において、CEFICはEUよりも6〜8倍高い費用を提示したことが明らかになるなど8)、あまり進展していない。 また、2002年2月21日、EUは食品法に関する新たな規則(EC規則No. 178/2002)を発効した9)。この規則は、農場から食卓までの包括的な食品安全措置を定めるものであり、1)飼料と食品のリスクに関する新たに強化された迅速な警告システム、2)飼料と食品に重大なリスクがありそうな時にECに与えられる新たな緊急介入権限、3)既存の複数の常設委員会の、食物連鎖と動物保健に関する単一委員会へ再編成、4)食品法に関する主要原則と食品法策定における透明性の確保、これら4項目が含まれた。 そして第7条「予防原則」に、前述の予防原則適用の指針にある、均衡性・費用と便益の検討・改訂の必要性、その他として国際的合意の必要性が取り入れられた。この規則によって、2000年2月に予防原則適用の指針1)を発表して以来、EU法の中に初めて「予防原則」が取り入れられ、ECは初めて主導権を持ってリスクに対処できるようになり、食品衛生問題がいつどこで生じても、迅速に、決定的に、有効に行動するための主要な手段を手にすることになった。 イギリスではEUの予防原則適用の指針より3ヶ月早い1999年12月に、環境・食糧・農村地域省(DEFRA)が化学物質戦略を発表した10)。この戦略は、環境中における化学物質への曝露による人の健康と環境に対する危害を避けるためのものであり、1)化学物質による環境リスクに関する利用可能な全ての情報を公開する、2)産業における競争力を保ちながら環境と人の健康に対して化学物質が与えるリスクの削減を続ける、3)環境が受け入れ不可能なリスクになると確認された化学物質を早期に廃止する、これら3項目が主な目標となっている。そして化学工業界は、2004年末までに1,000種類、2015年までに全ての高生産量化学物質(HPVCs)の安全性評価を完了すべきしている。 この戦略において、持続可能な化学物質の生産と使用に関するイギリス政府の政策を支持するための原則として、持続可能性・予防原則・均衡原則・汚染者負担原則・自由貿易があげられている。そして予防原則には、1992年のリオ宣言原則15が取り入れられ、リスクマネージメントにおいては、リスクアセスメントで得られた結果から、化学物質が環境に与える影響が十分わかる前に、場合によっては化学物質を制御する必要があるとされた。そして実際に予防原則を適用する方法として、以下の3項目を挙げた。1)設定された基準を満たす高生産量化学物質(HPVCs)などは、時間のかかる完全なリスクアセスメントの過程を回避するためにリスクマネージメントが迅速に行なわれ、利害関係者によるフォーラムによって予防的制御や規制の必要性に関する助言がDEFRA大臣と工業界に与えられる。2)時間のかかる法制化過程を待つ必要性を回避するために、工業界と連携した自主的なリスク削減戦略を企てる。3)毒性が証明されていなかったとしても、残留性と生体蓄積性の双方を有するHPVCsは優先的に審査を進め、利害関係者によるフォーラムは、緊急の問題やリスクマネージメント戦略に必要な追加情報の提供を工業界に勧告する。 この戦略の発表後、イギリスでは2000年10月の第1回会合から約3ヶ月間隔で利害関係者によるフォーラムが開催され、2002年6月で第8回に至った。その中で2001年10月、ノニルフェノール及びそのエトキシレートは早期に代替物質へと置き換え、環境中への排出を最小限にする必要性が検討され、生産者や使用者による自主的な行動が必要であるとの合意に至った。そして、界面活性剤・繊維製品・皮革製品・農業・金属製品・パルプや紙製品・化粧品への使用や、市場取引を停止すべき自主的な行動範囲があるとDEFRAは結論した。またさらに、同様の性質を有するオクチルフェノール及びそのエトキシレートにも、同様の措置を採るべきとした。 2000年4月、フランス自然環境省(MPNE)の持続可能な開発委員会(CFDD)は、予防原則に対する見解を発表した11)。これは、コレージュ・ド・フランス(College de France)のフィリップ・クリルスキィ(Philippe KOURILSKY)教授らが1999年10月15日にフランス首相に対して提出した、予防原則適用に関する報告書に対するCFDDの見解を発表したものであった。 これによるとCFDDは、予防手法の適用は短期で直接的な環境保健リスクに限定され、予防原則の適用は直ちに測定可能な要素に限定されると述べている。そして、予防原則の適用に対し、新たに市民社会の中に評価センターを設置し、その中に市民で構成される技術評価諮問委員会を設置するよう提案した。この委員会は、必要に応じて外部専門家をコンサルタントとして受け入れ、委員会の中で生じた不確実性の問題に関しては、各地で市民会議を開催して意見交換を行うことになっている。 1999年9月14日、化学物質による汚染防止を環境保護の優先的事項に据えることを目的として、カナダ環境保護法(CEPA)が改正された12)。この法律は1988年に制定された後、幾度かの見直しを経て1999年に改正され、2001年3月31日に施行された。環境法としては先進国の中で最も進んでいるとされており、遡及的措置よりも予防措置を採ることを重視している。そして優先的に検討する物質リストを作成し、リスクアセスメントを実施して規制が検討されるよう定められている。 この法律では、持続可能性・汚染防止・予防原則・汚染者負担原則・生物多様性に対する脅威の除去、計５つの指針が設定されるとともに、カナダ政府に対する行政の義務として、1)生物多様性を含む環境保護、2)1992年のリオ宣言原則15で明示された予防原則の適用、3)汚染防止の促進、4)生態系に配慮した施策の実行、5)市民参加の促進,6)他の政府機関との協力、7)他の連邦法との重複の回避、8)法律の公平性の適用と実行、がうたわれた。この法律は今後、大気系や水系への有害化学物質の放出を防止する重要な手段になることが期待されている。 その後2000年初めに、カナダ政府は政府の規制計画における予防アプローチ／原則の適用に関する研究を、保健省(HC)、環境省(EC)、産業省(IC)、農務・農産食品省(ACEIS)、食品検査庁(CFMP)、外務国際貿易省(DFAIT)などの省庁共同ワーキンググループによって開始した。この研究は、カナダ政府によるリスクマネージメントの強化を目的としたもので、1992年のリオ宣言原則15の予防原則に基づいた議論を重ね、2001年9月に次に示す予防原則適用に関する11の指針／一般則を発表した13)。 予防原則適用に関するカナダ政府の11の指針／一般則 (1) 予防アプローチ／原則はリスクマネージメントにおける論理的で独特な政策決定ツール。 (2) リスクに対する保護レベルの選択が妥当であること。 (3) 信頼できる科学情報とその評価に基づいていること。 (4) 立証責任：状況に応じてしかるべきところに課す。 (5) 再評価とさらなる協議の仕組みがあること。 (6) 予防的手段を行う場合の、透明性・責任能力・住民参加原則の度合いがより大きい。 (7) 暫定性：科学技術の発展や保護レベルに基づき再検討が必要。 (8) 均衡性：リスクの重大性や保護レベルとの整合性をとること。 (9) 同様の状況で取り行われた手段と非差別・一貫性が貫かれるべきこと。 (10) 費用効果：より少ない費用で社会的に有益であること。 (11)自由貿易：貿易を制限しない手段を適用すること。 この指針に関しては、2002年3月末までにパブリックコメントを募集しており、その内容は関連省庁のホームページで公開される予定である。 このような行政の動きの中、裁判の判決において予防原則の考えが引用される事例があった。即ち、2001年6月28日、カナダ最高裁判所は、地方自治体が人の健康と環境を保護するために農薬の使用制限を行うことを支持する判決を下した14)。裁判は、1991年ケベック州ハドソン市が、農場と温室以外の屋外における農薬使用禁止令を可決したところ、芝生管理会社2社が、農薬の使用規制は連邦や州政府の管轄であり地方自治体にはないとして禁止令無効の訴えを起こし始まった。判決でカナダ最高裁判所は、連邦や州政府の法律と矛盾しない限り、地方自治体が市民の健康と快適な暮らしを守るために企業の活動を制限する権利を持っていること、農薬に関しては、どうしても必要な使用と必ずしも必要でない使用を区別して有害な農薬の使用を最小限化し、住民の健康を促進することを市の法律が目指すのは理にかなっているとし、芝生管理会社の訴えを退けた15)。そして、ハドソン市の法律は、リオ宣言が発表されたUNCEDの2年前に行われた準備会合において、カナダや欧州34ヶ国の大臣によって宣言された「持続可能な開発に関するベルゲン宣言」16)で示された「予防原則」を考慮しているとの考えを示した。 2001年9月に公表された予防原則適用に関するカナダ政府の指針を示した報告書13)では、この判決の影響を評価するのは時期早々としているが、この判決は、北米の訴訟で予防原則の適用が引用された最初の事例であり、今後の予防原則に関連した裁判に影響を与えるであろう。 また今年に入り、カナダの化学物質政策において予防原則の考えが取り入れられる事例があった。2002年1月11日、カナダ保健省(HC)は、医療器具で使用されるフタル酸ジ-2-エチルヘキシル(DEHP)の安全性評価に関する最終報告書を発表した17)。これは、近年の動物実験による研究結果から、DEHPに関する健康影響リスクの焦点が発がん性から生殖系に向けられたことから、カナダ保健省が専門委員会を設立し、医療器具におけるDEHPの安全性に関して最近報告された13のリスクアセスメント結果を検討したものであった。そして、成人に対するリスクは小さいが、胎児・新生児・乳幼児・病気の子供、それに相対的にDEHPに対して高い曝露を受ける集団に対しては、論理的に高いリスクが生じることから、新生児や乳幼児に使用される膜型人工肺(ECMO、体外循環を行い人工肺で血液を酸素化して再び血液を戻す方法)におけるDEHP代替物質への置き換え、特に乳幼児や子供に対して脂溶性の高い薬剤を投与する際に使用されるチューブや保存袋にDEHPが含まれないこと、新生児や幼児に対し静脈注射により栄養液(TPN)が投与される場合はDEHPを含まない製品によって行われること、これらの集団を保護するため、代替手段ができる限り速く導入されることなどを勧告した。専門委員会はこの報告書において、この問題に対する人のデータが非常に限定されており、人に対する実際のリスク水準を緊急に確認する必要があるとしながらも、カナダ保健省は全ての医療器具の規制に関して「予防原則の適用」を明言することを支持すると報告した。そして予防原則の適用に関しては、例えば、全ての医療器具に対するリスク便益解析は、「乳幼児や子供のリスクに対する不均衡性を常に考慮すべきである。」といった記述を予防原則適用の観点から含めるべきだと報告した。 1992年にリオ宣言原則15が発表されて以来、欧米諸国で予防原則に関するさまざまな議論が行われてきた。特に、この原則の適用が、技術革新への妨げになり、産業に対して不公平な費用を課すことになることを懸念する工業界と、この原則によって可能な限りあらゆる環境及び健康リスクを最小限にすることを願う消費者団体との間で意見の対立があった。 予防原則の適用に関しては、フランスがやや異なる見解を示しているが、本稿で紹介したいずれの国においても、工業界や市民などの利害関係者と行政がうまくコミュニケーションを行い、可能な限り皆が納得できる道筋を模索するための議論を行っている。予防原則の適用にあたっては、立証責任をどこに課すべきか、不確実性がどのレベルにあるか、非差別的であって均衡性がとれているか、費用効果が考慮されているかなどといった課題に対して、利害関係者全体が合意に達することが重要である。 また、2002年4月15日に世界保健機関(WHO)と欧州環境庁(EEA)が共同で発表した子供の健康と環境に関する報告書18)では、特に子供などの感受性の高い集団に対しては予防原則を取り入れるべきであり、リスク評価過程では、利害関係者を政策決定に参加させることを保証すべきだと述べている。感受性の高い集団への配慮に関しては、1999年12月7日にECが6種類のフタル酸エステル類を少なくとも1種類含む軟質塩ビ樹脂製品に対し、3歳以下の子供が口にくわえることを意図したおもちゃや育児用品の販売禁止を決議(COMMISSION DECISION 1999/815/EC)したことや、本稿で紹介したカナダにおけるフタル酸エステル類に対する取り組みにもあるように、国際社会において、予防原則の考え方が着実に取り入れられてきている。 次回は、我が国の予防原則に関する最近の動きについて概説する。 ＜参考資料＞ 1) Commission of the European Communities: COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on the precautionary principle, COM (2000) 1 final, Brussels, 2 February 2000 2) European Chemical Industry Council, MD/PRESS/1629, Brussels, 3 February 2000 3) Environmental Science & Technology, Environmental News, Vol. 34, No. 7, pp166A-167A, April 1, 2000 4) Commission of the European Communities, Chemicals Stakeholder Forum Third Meeting, CSF/01/INF/02, 8 March 2001 5) Commission of the European Communities, “WHITE PAPER Strategy for a future Chemicals Policy”, COM (2001) 88 final, February 27, 2001 6) Commission of the European Communities, IP/01/201, Brussels, February 13, 2001 7) Commission of the European Communities: “Stakeholders’ Conference on the Commission’s White Paper on the Strategy for a Future Chemicals Policy”, Conference Report, Brussels, April 2, 2001 8) ENDS Environment Daily, Issue 1215, May 15, 2002 9) European Commission, Official Journal of the European Communities, L 31/1, pp1-24: 1 February, 2002 10) Department for Environment, Food & Rural Affairs: “Sustainable Production and Use of Chemicals A Strategic Approach The Government's Chemicals Strategy”, ISBN 1 85112 333 4, 17 December 1999 11) Jacques TESTART: “Opinion of the french sustainable development commission about the precautionary principle”, Ministry for the Protection of Nature and the Environment, Paris, 3 April, 2000 12) Environment Canada: “A Guide to the Canadian Environmental Protection Act, 1999”, ISBN 0-662-64825-0, March 2000 13) Government of Canada: “A Canadian Perspective on the Precautionary Approach/Principle Proposed Guiding Principles”, September 2001 14) “Canada moves closer to adopting precautionary principle”, Environmental Science & Technology, Policy News, July 26, 2001 15) David Ljunggren: “UPDATE - Canada's Supreme Court allows lawn-pesticide ban”, Reuters Daily World Environment News, June 29, 2001 16) Timothy O’Riordan, James Cameron, “Interpreting the Precautionary Principle”, Earthscan Publications, 1994 17) “HEALTH CANADA EXPERT ADVISORY PANEL ON DEHP IN MEDICAL DEVICES”, Health Canada, Final Report, January 11, 2002 18) Giorgio Tamburlini et al., EEA, Copenhagen, Environmental issue report No 29, ISBN 92-9167-412-5, 2002 ＜本報文の出典について＞ 本報文の出典は以下の通りであり、本サイトへの掲載をご快諾いただいた水情報編集部の高橋先生には心より深謝いたします。 東 賢一, 大竹千代子: 予防原則を取り入れた海外諸国の化学物質政策について, 水情報, 22 (8), pp11-14, 2002 |
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